다시 한국 민주주의를 생각한다: 위기와 대안
최 장 집* | 고려대학교
이 글은 문재인정부의 개혁정책이 한국민주주의발전에 얼마나 기여했는가에 대해 평가한다. 그것은 진보와 보수 간의 극단적인 양극화와 더불어 민주주의의 위기를 불러왔다. 대통령으로의 권력집중화는 강화됐고, 법의 지배는 위험에 놓였 다. 시민사회와 시민운동은 위로부터 국가에 통합되면서 사회적 다원화와 정당의 발전에 부정적인 힘으로 등장했다. 한국에서도 포퓰리즘적 정치형태를 발견하게 된다. 이 글은 자유주의적 입헌주의에 입각하여 대통령으로의 권력집중의 분산과 새로운 유형의 정당정치에서 변화의 출발점을 찾는다.
주제어: 문재인 정부의 개혁정치, 진보-보수간의 양극화, 민주주의의 양극 화, 국가에 의한 시민운동의 통합
I. 위기
한국 민주주의는 양극화의 심화로 위기를 맞고 있다. 진보와 보수 간 정치 갈등 의 양극화는 이른바 ‘조국 사태’를 통해 분출된, 광화문과 서초동의 대중 집회에서 상징적으로 표출된 바 있다. 그것은 이데올로기나 이념, 또는 가치의 양극화를 넘 어, 하나의 집단적 열정과 또 다른 집단적 열정의 충돌을 동반하는 ‘감정의 양극 화’를 불러온다는데 더 큰 문제가 있다.
진영 간 대립이 공론장을 해체하고 사회를 양분하며 극단적인 갈등으로 나타날 때, 민주주의를 뒷받침하는 제도들은 순기능적으로 작동하기 어렵다. 그것을 움 직이는 윤리와 규범은 효능을 상실하며, 통치 불능 상태에 빠질 수 있다. 이러한 양극화는 한국의 민주주의 정치체제가 건강하게 작동 또는 발전할 수 없도록 하 는, 다음의 세 가지 현상을 동반한다. 그것들은 때로 양극화의 원인이기도 하고, 때로 결과이기도 하면서 서로를 강화한다.
첫째, 대통령은 초집중화된 권력을 통해 정부를 운영 내지 통치한다. 그 결과는 두 방향으로 나타난다. 하나는 특정의 통치체제가 민주주의일 수 있게 하는, 삼권 분립을 불가능하게 한다는 것이다. 그로 인해 법의 지배가 가능하지 않은 ‘전제정’ 적 상황을 만들어낼 위험이 크다. 다른 하나는 대통령을 정점으로 하는 집행부 권 력의 확장은 이성적 공론장을 해체하며 시민사회의 다원주의적 발전을 가로막는 다는 데 있다
둘째, 선거의 승자로서 여당과 패자로서 야당 간 타협과 협력을 만들어내지 못 하게 한다. 민주주의에서 집권당은 공공정책을 주도하며 안정적으로 정부를 운영 해야 하는 책임을 안고 있다. 당연히 그 일은 야당 없는 일방적 행위를 통해서가 아니라 야당과의 상호작용을 통해 이루어지며, 야당과의 상호작용을 타협과 협 력으로 이끄는 능력을 통해 실현된다. 하지만 격렬한 여야 갈등 상황은 정치과정 을 전체를 일상적 선거 캠페인으로 전환시켜 버린다. 여당은 승자로서 정치과정 을 주도하려 하는 동안 “패자인 야당은 참을 수 없는 대가를 부과받기” 때문이다 (Przeworski 2019, 8). 이러한 조건에서는 패자는 저항하게 되고, 승자는 여론과 운 동을 동원하는 통치에 전념하게 된다. 그 결과 선거가 끝난 이후, 즉 선거와 선거 사이의 평상시에도 정부는 선거 캠페인과 유사한 방식으로 정치를 이끌게 되는 데, 이러한 정부를 ‘캠페인 정부’라는 말로 표현할 수 있을지 모른다. 국가나 정부 영역은 물론 시민사회 전체가 과도한 정치화(over-politicization)와 양극화된 대립 의 상황에 빠지게 된 것은, 이러한 캠페인 정부가 가져온 부정적 효과와 무관하지 않다.
셋째, 격렬한 정치 양극화의 조건에서는, 사회 저변으로부터 요구되는 이해당사 자들의 다원적 의사를 대표하고 반영하며, 체계적이고 일관된 프로그램을 추진해 성과를 만들어내기가 어렵다. 중요하고 큰 개혁은 의회 다수의 동의는 물론 반대 하는 세력과의 타협과 협력을 필요로 하기 때문이다. 지난 촛불시위 과정에서 정 부에 대해 표출된 수많은 사회경제적 여망에도 불구하고 이를 다룰 수 있는 정책 기조는 만들어지지 못했다. 정부가 다뤘어야 했는데 다루지 못한 주요 정책 영역 들은 다음과 같다. 정책 의제의 최상위에는 빈부격차의 축소와 노동 문제가 있다.
그 아래에는 대기업 거버넌스의 원칙을 세우고, 중소기업 발전을 위한 정책을 설 계하며, 자영업 비중의 축소에 대응하는 대안을 만들고, 젊은 세대의 교육 문제와 청년 실업 문제, 노령화에 따른 사회복지 안전망 확대 등의 정책들이 있다. 하지 만 이러한 정책 과제를 말하기 이전에 그것을 가능케 하는 정치적 조건이 만들어 지지 못했다. 우리는 20대 국회를 통해 여야 의원들의 물리적인 격돌로 입법부가 난투장이 되는 상황을 지켜볼 수 있었다. 민주적 게임 룰이라 할 선거제도를 바꾸 는 입법은 정당 간 합의에 의한 것이어야 한다는 불문율도 지켜지지 않았다. 이 사실만으로도 필자는 20대 국회를 민주적으로는 최악의 국회라고 평가한다. 그것 은 정치만이 아니라 시민사회에서 양극화의 거울 이미지로 이어졌다. 이러한 상 황에서 중대한 사회경제적 갈등 이슈들이 정당 간 타협과 합의를 통해 입법화되 기를 기대하는 것은 비현실적이다.
II. 위기의 해부
1. 대통령 권력 확대의 동학, 특히 문재인 행정부 이후
문재인 행정부의 개혁자들은 촛불시위 이후의 상황을 1980년대 민주화 이래 최 고로 넓게 열린 개혁의 공간으로 이해했다. 그러나 결론적으로 말해, 한국의 민 주화는 이행과 공고화를 순조롭게 거쳐 현재에 이르렀다 하더라도, 사회적 요구 와 가치, 열정을 정치적으로 조직하고 갈등을 제도화하는 데는 결코 성공하지 못 했다. 1980년대 민주화 운동세력이 민주주의를 이해했던 방식이 그러했듯이, 촛 불시위 이후의 정치 상황에서도 대통령과 집권세력은 개혁의 사령탑을 자임했다. 사회로부터 개혁의 요구가 강하게 분출할 때, 이를 정치적 다원주의의 방법으로 수용하고 통합하기보다는, 거의 독점적이고 일방적으로 통치권(mandate)을 부여 받은 것처럼 이해하고 대응했다. 촛불시위가 중도는 물론 합리적 보수를 아우르 는 ‘사회적 대연정’과 ‘탄핵 정치동맹’의 성격을 가졌다는 사실은 부정되었다. 개 혁의 추진은 대통령에 의해서만 추진되어야 하는 것이 되었고 다른 정치 세력이 나 야당은 배제되어야 했다. 일찍이 토크빌은 혁명은 평민들의 평등을 향한 요구에 대응하기 위해 권력의 집중과 집적을 실현하는 ‘통치체제의 중앙 집중화’로 귀결된다는 점을 지적 한 바 있다. 권력의 중앙 집중화는 혁명 이후 공화정의 본질적 측면이 아닐 수 없다. 그러나 권력의 중앙 집중화는 동시에 행정의 중앙 집중화(administrative centralization)를 동반했다. 이 두 개의 중앙 집중화는 상호 모순적이다. 권력의 중 앙 집중화가 평민의 평등 실현을 위해 필수적이었다면, 행정의 중앙 집중화는 중 앙정부의 권력 집중화가 낳을 수 있는 전제정화를 견제할 수 있는 분권적 기반을 위협하기 때문이다. 따라서 권력의 중앙 집중화가 행정의 중앙 집중화와 중첩된 다면, 시민의 자유를 건강하게 유지하고 강화할 수 있는 사회 조직들을 유지, 발 전시키는 일은 어렵다. 이런 방식으로 토크빌은 혁명 이후 프랑스 공화정의 양면 성에 주목했다(Tocqueville 2004, 109-110).
한국의 민주화 과정에서 강한 국가라는 조건과 대통령의 권력 확장은 밀접하게 결부된다. 이는 세 가지 측면으로 나누어 볼 수 있다.
첫째, 강력한 국가는 시민사회와의 대쌍적(對雙的) 관계를 통해서 볼 때 그 특 징을 드러내는 개념이다. 그리고 한국에서 강한 국가라는 현상은 분단국가의 성 립과 더불어 시작된 것으로, 잘 발달된 행정관료체제에 의해 그 실체적 힘이 구현 된다.
둘째, 잘 발달된 관료행정체제를 장착한 한국의 ‘발전 국가’는 막스 베버의 ‘합 리화’ 이론을 통해 잘 설명될 수 있다. 합리화는 관료행정체제를 발전시키는 중심 동력이다. 또한 관료행정체제의 발전과 병행하는 자본주의 산업 발전의 동력이기 도 하다. 민주화 이후에도 합리화는 정부의 조직 원리이자 시장에서 활동하는 기 업 조직의 원리가 아닐 수 없다.
돌아보면 한국의 국가는 권위주의산업화와 더불어 정부의 행정관료체제, 특히 경제 행정관료체제를 발전시켰다. 이 점이 왜 민주화 이후 민주주의 시대에 문 제가 되나? 정당 정치인이든, 시민사회 활동가든, 언론사의 기자든, 그가 누구라 도 경제 행정관료체제의 운영자들만큼 전문 지식과 정보를 갖추는 일은 쉽지 않 다. 정부 정책을 객관적으로 이해하고 평가하고 숙의하고 대안을 구상할 때, 그들 은 정부 행정관료체제의 정보에 의존하게 될 뿐 아니라 그들의 가치관과 관점에 의해 지배되거나 큰 영향을 받는다. 그것은 베버가 정치 윤리를 갖는 정치인을 관 료와 대립되는 개념으로 설정한 이유이다. 바꿔 말해, 관료행정체제가 왜 자유를 억제하는 역할을 하는가를 말하는 것이다. 이 점에서 토크빌과 베버는 같은 맥락에 있다. 민주화가 본질적으로 평등을 지향한다고 할 때, 문제가 되는 것은 개인 적 그리고 시민적 자유의 운명이다. 대통령을 정점으로 하는 선출된 정부의 운영 자들이 가진 철학과 개혁 프로그램이 빈곤할 때, 정권이 임기 후반으로 가면서 권 력 누수가 증가할 때, 통치는 내용적으로 관료지배로 전환되고 그와 동시에 자유 의 기반은 위협을 받는다.
(계속)
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